지방자치단체 관할구역에 대한 토론을 희망합니다


안녕하십니까?
저는 전라남도 광양시 민원봉사과에 근무하는 박봉묵입니다.
지방자치단체 관할구역에 대해서 각 자치단체의 고견을 듣고자 합니다. 각 자치단체에서는 업무에 여념이 없겠지만 평소에 알고 있거나 지방자치단체 관할구역에 대해 연구하신 경험이 있으시면 고견을 보내 주시면 더없이 감사하겠습니다. 그리고 제가 정립한 지방자치단체 관할구역에 대해서 열람하시고 반론이 있으신 분도 반론을 제기하여 주시기 바라며 아울러 동의를 하시는 분께서도 다같이 소속을 표시한 동의서를 저의 E-mail로 보내주시면 감사하겠습니다.


지방자치단체 관할구역


제가 생각하는 지방자치단체 관할구역은 자치권(지배권)이 미치는 범위까지로 보고 있으며 그 구역은 육지, 하천, 호수뿐만 아니라 해면(공유수면)도 당연히 포함된다고 보고 있습니다.


우선 지방자치단체 관할구역은 지방자치법 제4조에서 『지방자치단체의 명칭과 구역은 종전에 의한다』라고 되어 있습니다. 여기서 종전이란 지방자치단체 관할구역을 역사성에 둔 것으로 봄으로 지방자치법이 제정되기 전의 구역, 즉 도는 도 구역, 시는 시 구역, 군은 군 구역 각 단위의 행정구역을 의미하는 것으로 해석됩니다.


역사성의 구역 중에서 육지는 지적법에 의하여 등록된 토지에 의하여 지방자치단체 관할구역을 쉽게 확인 할 수 있으나 해면(공유수면)에 대해서는 지방자치단체 관할구역인지 또한 구역이라고 했을 때 자치단체간 경계는 어떻게 나눌 것인지가 문제되며 일부에서는 지방자치를 축소해서 해면(공유수면)은 지방자치단체 관할구역이 아니라고 주장하기도 합니다.


그러나 저는 해면(공유수면)도 당연히 지방자치단체 관할구역이라고 주장합니다. 그 이유는 지방자치단체는 법 인격체인 단체로서 지방자치단체의 그 구성요소는 1)일정한 관할구역 2)일정한 관할구역의 주민 3)국가가 부여한 자치권 즉, 지역적 지배권을 가지고 있기 때문입니다. 여기서는 자치단체구역에 대한 논란 사항이기 때문에 1)일정한 구역에 대해서만 정의를 내리겠습니다. 지방자치단체의 관할구역은 국가영토내의 일부로서의 일정한 구역을 관할하게 됩니다. 지방자치법에서 해면에 대한 언급이 없다고 하여 해면이 자치단체구역이 아니란 것은 잘못입니다. 대한민국 영토도 헌법 제3조에서 대한민국 영토는 한반도와 부속도서로 한다고 하였습니다. 헌법의 명기대로 해석한다면 해면은 대한민국의 영토라고 볼 수 없습니다. 그러나 국권이 미치는 영해, 영공도 당연히 대한민국의 영토입니다.


지방자치단체 구역도 이와 같이 해석되어져야 합니다. 해면도 대한민국의 영토이며 지방자치단체는 영토일부를 그 구역으로 하기 때문에 육지는 물론 하천, 호수, 해면(공유수면)도 포함됩니다. 그리고 해면은 자치권이 미치고 있습니다. 그 자치권은 수산업법, 항만법, 연안관리법, 공유수면관리법, 공유수면매립법, 지방자치법 등의 이런 개별법이 자치권을 부여하고 있습니다. 이 사항은 여러분들이 개별법 조항을 보면 자치권으로 주었는지 국가가 자치단체 위임권한으로 준 것인지 쉽게 확인할 수 있을 것입니다.


해면(공유수면)이 지방자치단체 관할구역이 아니라면 각 자치단체가 행하고 있는 해면(공유수면)에서의 행정행위는 유효하게 성립한 것이라고 볼 수 없습니다. 행정행위의 성립요건인 지역적 한계를 벗어나는 행위가 되기 때문에 지방자치단체의 행정행위는 불능에 해당 될 것입니다.


해면(공유수면)을 끼고 있는 자치단체에서는 토석채취, 어업허가, 매립면허 등을 개별법에서 부여한 자치권한 내에서 행정행위를 하였을 것입니다. 해면이 자치단체 관할구역에 포함되지 않는다라고 하면 현 개별법 체계에서는 무효가 되어야 할 것입니다. 그렇기 때문에 저는 해면은 당연히 지방자치단체 관할구역이라고 주장하고 이를 부정할 수 없다고 보고 있습니다. 학계에서도 이를 인정하고 있습니다. 아울러 대법원 판례에서도 해면(공유수면)을 지방자치단체 관할구역으로 인정하고 지방자치단체간 해면의 경계도 있다고 하고 하였습니다.


다음은 해면(공유수면)이 지방자치단체 관할구역이라면 자치단체 간 경계는 어떻게 구분하느냐 입니다. 지금까지 우리나라 법체계에서 해면(공유수면)에 자치단체간 경계가 뚜렷하게 정립되어 있지는 않고 건설부령 제93호 1969. 8. 4 제정하여 3회에 걸쳐 개정된 지도도식규칙에 근거하여 국립지리원이 제작 발행하는 국가기본 지형도에 표시된 경계선을 자치단체간의 경계선으로 인정해 오고 있습니다. 이것은 국민모두가 지도에 표시된 경계선을 자치단체 간 경계선으로 인식하고 아울러 국가나 지방자치단체도 이를 인정하고 여기에 준거하여 관행적으로 행정행위를 해오고 있고, 법원의 재판관할도 이 선에 근거하고 있습니다.


그렇기 때문에 국가기본도에 표시된 경계선은 자치단체간 경계선으로, 불문법인 관습법의 효력을 가졌다고 볼 수 있으며 행정절차법의 신의성실의 원칙에서도 이를 부정하면 배치된다고 볼 것입니다. 그러므로 국립지리원이 발행하는 국가기본도의 경계표시선을 해면(공유수면)에서의 자치단체간 경계로 인정한다는 것입니다.


해면(공유수면)에서도 행정환경 변화에 의하여 행정구역 조정절차를 거쳐 경계선은 변경되어져 오고 있습니다. 그 변천사는 국립지리원에서 보관하고 있기 때문에 해면에 대한 지방자치단체 경계변천 과정을 살펴보면 충분히 검증이 가능할 것입니다.


해면(공유수면)에 대한 경계분쟁이 발생한 일부자치단체에서 국립지리원에 이 선에 대한 질의를 해오자 국립지리원은 자치단체 관할구역에 대한 의사표시기관이 아니므로 한 걸음 물러서서 지도에 표시된 경계선은 자치단체 경계선이 아니라 해면에 있는 도서(섬)의 지방자치단체 관할소속을 판독하기 위한 선이라고 회시한 적이 있습니다. 그 회신은 지방자치단체 경계선이라는 뜻과 같다고 봅니다. 섬에 대한 지방자치단체 소속을 판독(확인)하는 선이면 그 선이 경계선이라는 의사표시와 같으며 이 표시선은 지도도식 규칙 제8조(지도정식) 지도의 외곽의 도엽명, 도엽번호, 편집주기, 위치도표, 행정구역색인, 기호범례, 발행자, 발행일자 및 축척을 표시하고 내 도곽에는 좌표, 자연지물, 인공지물 및 그에 관한 주기를 지도의 종류에 따라 표시한다고 하고 있어 행정구역으로 표시하고 있습니다.


그러므로 해면(공유수면)에 대한 자치단체간 경계도 분명하다는 것입니다. 이상에서와 같이 해면(공유수면)은 당연히 자치단체 관할구역이고 그 경계도 국가지형도에 표시된 경계선에 의하여 정확히 경계가 구분된다고 보고 있습니다. 해면(공유수면)에 경계가 없다면 해면(공유수면)에서의 질서는 파괴되어 해면(공유수면)의 질서는 겉잡을 수 없는 대혼란에 처할 것입니다.


저의 주장을 보시고 좋은 비판과 동의를 얻고자 합니다. 열람하시는 분은 꼭 회신을 주시기 바랍니다. 열람하신 분의 가정에 행복과 귀 기관의 발전을 기원합니다. 감사합니다.


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